L'Institution Adour

Les élus départementaux qui auront la charge des toutes premières années de son fonctionnement sont : pour les Hautes-Pyrénées, MM. Cazaux, Despouey, Ducru, Guerlin et Souptes (ce dernier sera remplacé à partir de mai 1979 par M. Claude Miqueu, lequel assurera la présidence de l’établissement de 1998 à 2008), pour les Pyrénées-Atlantiques, MM. Althape, Cadet (puis Abbadie et Castaings) Pébernard, Prat, Prué, pour le Gers, MM. Demandes (puis M. Galabert), Dupuy, Lafitte, Lamothe et Quereilhac et pour les Landes, MM. Audoin (puis M. Dufau), Blanquie, Folin (puis M. Marcadé), Fournier et Lavielle. C’est ce dernier qui est choisi comme premier Président de l’Institution Adour. Son décès mettra un terme à son mandat en octobre 1980. L’équipe technique et administrative d’origine sera constituée de quatre agents, la structure s’appuyant sur les services de l’État déconcentrés pour le dimensionnement, le suivi et la maitrise d’œuvre des opérations.

L’Institution Adour est la première institution française de ce type à voir le jour, c’est-à-dire à vocation globale d’aménagement hydraulique sur un bassin versant. En effet, le souhait partagé par les fondateurs était de construire, au sein d’une collectivité dédiée, un programme d’actions poursuivant trois objectifs principaux : le renforcement de la ressource en eau, la protection contre les crues et la lutte contre les pollutions. Cette nouvelle structure publique a donc été conçue pour apporter des réponses aux besoins économiques – notamment en termes de développement agricole – et plus largement aux attentes sociétales en matière de protection contre les risques fluviaux (inondations et érosions) et de qualité des eaux.

Au tout début des années 1970, le regard posé sur système Adour n’est guère encourageant. D’une part sur le plan national, l’État ne prend désormais plus en charge que quelques grands travaux sur les fleuves, ce qui implique que les collectivités doivent s’organiser pour remplacer le maître d’ouvrage traditionnel sous la forme de syndicats de communes, de syndicats mixtes ou d’institutions interdépartementales. D’autre part, les usagers de l’Adour relèvent au quotidien de graves désordres : la crue de 1952 est dans toutes les mémoires, d’autant que ses répliques – à moindre échelle – entretiennent la crainte ; les désordres dans le lit, assortis d’une intensification de l’extraction des granulats, sont encore plus évidents chaque fois que le débit estival faiblit ; l’urbanisation croissante et les débuts de l’agriculture intensive moderne encouragés par la politique agricole commune entraînent également une dégradation de la qualité de l’eau et des milieux dont on constate la progression continue. Cette situation incite l’agence de bassin Adour-Garonne à mettre en place en 1972 une action concertée Adour qui est le véritable fondement d’une politique de l’eau sur le bassin versant. Cette action concertée Adour mènera, tout au long de quatre années, un gros travail d’étude (90 réunions, 200 intervenants) débouchant en 1977 sur l’élaboration d’un plan directeur d’aménagement hydraulique ; un document de haute importance, puisqu’il sera pendant presque 20 ans le document de référence d’une Institution Adour qui n’est pas encore née.

Dans les premières décennies de son existence, l’Institution Adour a alors conduit plusieurs études qui visent pour certaines l’acquisition de connaissance à l’échelle du bassin ou à des échelles plus locales, et pour d’autres le dimensionnement de projets d’aménagement. Dès le début des années 1980, les premières réalisations prennent forme, lesquelles ambitionnent principalement la protection de villes contre les inondations (Maubourguet, Aire-sur-l’Adour, Grenade-sur-l’Adour) mais aussi de villages (Onard, Gousse, Saint-Jean-de-Lier, Yzosse, Téthieu, …) ainsi que la stabilisation du lit contre l’érosion régressive (seuils de stabilisation du gave de Pau). Pour ce qui concerne la gestion quantitative de la ressource en eau, les premiers réservoirs de réalimentation et de soutien d’étiage se concrétisent principalement dans les années 1990. Ces programmes d’aménagement hydraulique amènent l’Institution Adour jusqu’en 2000 à construire ou intervenir sur 22 retenues de soutien d’étiage, plus d’une centaine de kilomètres de digues de protection contre les inondations, plus d’une trentaine de seuils de stabilisation du lit. On notera en particulier, concernant les réservoirs de soutien d’étiage réalisés par l’Institution Adour, l’achèvement en 2005 de la construction de la retenue implantée sur le Gabas, à cheval sur les communes de Gardères, Eslourenties, Lourenties et Luquet, laquelle totalise 213 ha de superficie et 20 millions de m3 d’eau stockée.

Les évolutions réglementaires, et notamment la loi sur l’eau de 1992, influent sur l’évolution des projets et des missions de l’Institution Adour, concordant avec des changements dans les attendus sociétaux notamment en matière de préservation des milieux et des espèces et de mise en place d’une « démocratie de l’eau ». À titre d’exemple, les projets de bassins écrêteurs de crues de Bordères et de Jû-Belloc qui devaient être réalisés au moyen d’extraction de granulats dans le lit mineur de l’Adour doivent être abandonnés et donnent ensuite naissance à de nouveaux projets de restauration de l’espace de liberté du fleuve et de son fonctionnement naturel, laissant ainsi renaitre les saligues. Par ailleurs, de la fin des années 1990, l’Institution Adour débute son action en faveur de la préservation et la restauration des poissons migrateurs, dont l’alose, la lamproie, l’anguille et le saumon. En complément du développement de ses actions en faveur de la biodiversité, l’Institution Adour a étend aussi son champ d’intervention en matière de gestion intégrée de l’eau ; ainsi, elle s’appuie sur les nouveaux outils réglementaires que sont les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE). L’objectif de ces démarches consiste à constituer à une échelle cohérente de gestion, soit le sous-bassin versant (partie du bassin versant de l’Adour), un parlement de l’eau dénommé commission locale de l’eau (CLE) qui associe en son sein des représentants institutionnels et des représentants des usagers économiques et non économiques. Ces CLE ont vocation à fixer des objectifs et des règles de gestion communs pour une gestion équilibrée et durable de l’eau dans toutes ses composantes (quantité, qualité, milieux, risques fluviaux, …). Les premières démarches de SAGE portées par l’Institution Adour démarrent au début des années 2000. En effet, après un travail sur les sous-bassins versants de l’Adour amont et de la Midouze portant sur la gestion quantitative de la ressource en eau et particulièrement l’amélioration du soutien d’étiage, des démarches plus globales de planification sont engagées au travers de l’élaboration de SAGE. La CLE du SAGE Midouze a été installée en janvier 2005 et celle du SAGE Adour amont en septembre de la même année.

Depuis les années 2000, c’est donc bien à l’échelle du grand cycle de l’eau que l’Institution Adour intervient, c’est-à-dire sur l’ensemble des sujets relatifs à la gestion de l’eau à l’échelle du bassin versant de l’Adour : depuis la disponibilité de la ressource pour des usages partagés qu’ils soient domestiques (eau potable, assainissement) ou économiques (agriculture, industrie, …) ou encore à vocation de loisir (pêche, loisirs nautiques, …), jusqu’à la reconquête et préservation de la qualité de l’eau et des milieux aquatiques, en passant par la prévention des inondations et l’aménagement du territoire. De plus, la loi a créé un label pour les collectivités intervenant pour l'aménagement et la gestion des fleuves et des grandes rivières à l’échelle géographique d'un bassin ou d'un sous-bassin hydrographique : celui d’établissement public territorial de bassin (EPTB). En 2007, l’Institution Adour est donc reconnue par l’État en tant qu’EPTB. Ce statut lui confère une mission de coordination et de mise en cohérence des actions conduites sur le bassin versant de l’Adour pour la gestion de l’eau, et ce, dans un objectif de faciliter la prévention des inondations, la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, ainsi que la préservation, la gestion et la restauration de la biodiversité des écosystèmes aquatiques et des zones humides.

Au cours des années 2010, avec la publication de lois réformant l’organisation des collectivités locales en termes notamment de compétences, les EPTB sont amenés à revoir leur composition pour être en capacité d’intégrer à leurs prises de décision, l’ensemble des niveaux de collectivités intéressées à la gestion de l’eau à l’échelle d’un bassin. Dès lors, l’Institution Adour évolue encore pour accueillir de nouveaux membres, en sus des 4 Départements, membres historiques fondateurs : à ce jour, 21 communautés de communes, 2 communautés d’agglomération, 9 syndicats de rivière et 1 Région.

Aujourd’hui, l’Institution Adour est donc devenue une instance de discussion et de décision en matière de gestion de l’eau à l’échelle du bassin de l’Adour pour l’ensemble des collectivités parties-prenantes. Du fait de l’évolution de sa gouvernance et de celle de l’équipe technique sur laquelle elle s’appuie, c’est également une collectivité en capacité de porter des démarches stratégiques ou d’intérêt structurant pour le bassin. En effet, outre l’évolution de sa gouvernance interne, les projets qu’elle conduit depuis le milieu des années 2010 reflètent cette attente sociétale d’une dimension plus partenariale, plus concertée et plus durable de la gestion de l’eau. Les projets d’aménagements, qu’ils visent la protection contre les inondations ou le soutien d’étiage ou encore le partage des usages de l’eau, doivent être le fruit d’une concertation appuyée des territoires et être étudiés comparativement à des solutions alternatives.

Ainsi, concernant la gestion durable de la ressource en eau sur les secteurs déficitaires du bassin, l’Institution Adour s’est engagée dans le portage de démarches de projets de territoire pour la gestion de l’eau (PTGE) sur le bassin de l’Adour, sur le sous-bassin du Midou et celui de l’Adour amont (en amont d’Aire-sur-l’Adour). Impliquant dès leur lancement l’ensemble des parties prenantes institutionnelles, socio-économiques, associatives, ces démarches supposent une concertation et un dialogue territorial appuyés alliant réunions publiques, ateliers de concertations, cafés-débats, … Sur la base d’un diagnostic partagé faisant état de la disponibilité de la ressource en eau et de ses usages, il s’agit de déterminer les possibilités d’économie, d’amélioration de la gestion des ressources existantes et, si besoin au final, de création de nouveaux aménagements (réservoirs).

La restauration de la continuité écologique est un autre défi à relever pour la reconquête et la préservation de la biodiversité, introduit par l’évolution des réglementations européennes et nationales. Il s’agit donc, pour l’Institution Adour, d’équiper les seuils dont elle assure la gestion d’ouvrages de franchissement (passes à poissons) ou de les effacer, s’ils n’ont plus d’usage. Elle intervient également en accompagnement des autres propriétaires d’ouvrages concernés (collectivités ou propriétaires privés) qui sont volontaires pour s’inscrire dans des démarches coordonnées ; ceux-ci bénéficier alors de l’ingénierie technique et administrative pour remplir les obligations qui leur incombent. C’est dans cet objectif que l’Institution Adour a notamment réalisé l’aménagement de la passe à poissons et de la passe à embarcations sur le seuil du pont d’Aire-sur-l’Adour et l’effacement du seuil de mesure sur le Gabas à Audignon. D’autres opérations sont en préparation, qui, visent en particulier la restauration de la continuité écologique sur le Gave de Pau.

Au-delà de l’aménagement hydraulique et avant l’émergence des démarches territorialisées d’animation, le bassin de l’Adour s’est doté, parallèlement à la constitution de l’Institution Adour, d’un outil de collecte, de traitement et d’analyse de la donnée relative à l’eau : l’observatoire de l’eau du bassin de l’Adour. En effet, les acteurs à l’origine de l’Institution Adour sont convaincus de l’intérêt de disposer d’un tel outil pour parfaire la connaissance, partager un référentiel commun et par là même, assoir sur des bases solides le dimensionnement des actions et des programmes en faveur de la gestion intégrée de l’eau. C’est pourquoi ils créent, sous la forme associative, l’observatoire de l’eau. Celui-ci est installé depuis lors à Pau, dans les locaux de l’université de Pau et des Pays de l’Adour, laquelle université en a également assuré la direction. L’observatoire s’est donc attaché à centraliser les données disponibles à différentes échelles, pour les agréger à l’échelle du bassin afin de les porter à la connaissance des utilisateurs de tous niveaux et des décideurs au travers d’outils adaptés (analyses thématiques et cartographiques). Il capitalise notamment l’ensemble des études produites sur le bassin de l’Adour et pouvant intéresser directement ou indirectement la gestion de l’eau, dans une base de données accessible en ligne (Adourthek). En 2018, suite à un audit initié pour se questionner sur le devenir de l’outil, tant en termes de missions que de forme juridique, la mission observatoire de l’eau a été intégrée à l’Institution Adour, dont il constitue désormais un nouveau service.

Si une gestion de l’eau durable nécessite d’avoir une bonne connaissance de l’antériorité du contexte et des actions conduites, elle implique également une vision prospective à des fins d’anticipation. En effet, l’impact du changement climatique, d’ores et déjà perçu, nécessite d’être pris en compte pour planifier et programmer de manière durable l’action collective. Par exemple, dimensionner le niveau de protection d’un ouvrage de protection contre les inondations demande aussi d’anticiper sur l’évolution de la fréquence des évènements contre lesquels il prémunit le territoire, au risque – sinon – qu’il soit obsolète au bout de quelques années… C’est avec cette volonté de mieux anticiper pour mieux gérer la ressource que l’Institution Adour a initié une démarche d’étude et de concertation pour l’adaptation du bassin au changement climatique : Adour 2050. Une manière innovante d’envisager les impacts des changements globaux sur l’eau et les milieux aquatiques des bassins de l’Adour et des côtiers basques à l’horizon 2050. Elle a permis de dégager les actions d’adaptation les plus pertinentes pour le territoire. Une large concertation a été menée tout au long de l’étude (2016-2019), pour la construction d’un diagnostic prospectif commun, ainsi que pour l’élaboration des scénarios et des pistes d’adaptation envisageables. La suite de la démarche est désormais engagée, avec l’objectif d'accompagner les territoires dans leur volonté de prendre en compte le changement climatique pour s’adapter au mieux.

Les chantiers de l’Institution Adour ces dernières années ont donc comme composante commune de s’appuyer sur une concertation effective laquelle vise à co-construire des projets relatifs à la gestion de l’eau au sens large. Ils portent en effet tout autant sur l’aménagement du territoire et l’urbanisation que sur le partage des usages d’une ressource qui risque de se faire plus rare, l’amélioration de la résilience des secteurs vulnérables aux inondations, ou encore la sauvegarde des milieux et espèces qui font la richesse de ce bassin.

Partager une ressource, trouver un équilibre entre préservation de la biodiversité et activités socio-économiques, construire une vision partagée à l’échelle du bassin versant pour une gestion durable et équilibrée de l’eau en intégrant les impacts du changement climatique, ce sont les défis qui doivent continuer à être relevés au sein de l’Institution Adour.

Fonctionnement des Programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI)

Les programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI) nécessitent eux-aussi la co-construction avec le territoire. L’objectif consiste, au moyen d’un projet partagé, à améliorer la résilience du territoire face aux inondations. Sont alors dimensionnées dans ce cadre, les actions visant notamment à améliorer la connaissance, optimiser la gestion de crise, prendre en compte le risque inondation dans l’urbanisme… Sur le bassin de l’Adour, plusieurs démarches de PAPI sont engagées, dont le PAPI de l’agglomération dacquoise qui est porté par l’Institution Adour.